〔4〕张红：《基本权利与私法》，法律出版社2010年版，第65页。

一是把依法立案规定为法律原则，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预受理。（一）立法技术的改进 与25年前相比，《行政诉讼法》在立法技术上有很大的提升。

法院可以通知银行从行政机关账户内划拨的对象，从应当归还的罚款和赔偿金扩大到应当给付的款额。尽管如此，《行政诉讼法》关于受案范围的规定仍然沿袭原先的列举模式，而法院不予受理的条款一字未动。[1]在我与一些年轻学者共同起草的《理想的行政诉讼法》中，我们提出，《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标： 首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决立案难、判决难、终了难的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面。第三，通过描述行政行为的概念，把法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为也纳入法律的调整范围和法院的受案范围。一方面，基层法院可以通过广开大门、公正审理来扩大案源。

（二）缺失的行政公益诉讼 行政公益诉讼本来可以成为行政诉讼功能的延伸，让行政诉讼更好地担负起监督行政机关、维护公法秩序的作用。当然，我也期待下一次修法不是24年之后。丰都县人民政府明知罗边槽村一、四社双方达成的‘林地林木权属争议调解协议书具有法律效力，其又对同一争议地作出处理决定，系重复处置行为，无法律依据。

程序行政行为系指，为实现行政行为的实体内容所采取的步骤和形式等行为，旨在解决该行政行为采取什么步骤、遵循什么时限、采用什么形式等问题。全国人大常委会法工委答复进一步指出：交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。内部行政行为往往存在于多阶段行为，意思表现于外部的形式则是告知和实施。法律效果   引言 具体行政行为的法律效果要件，是指只有直接产生外部法律效果的行政行为才是具体行政行为，不直接产生外部法律效果的行政行为不构成一个具体行政行为。

《行政许可法》第62条第2款规定：行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。(30)参前引(12)，沃尔夫等著书，第32页。

对不予受理决定，既可以是撤销之诉，也可以是履行法定职责之诉。本文所使用经学者编写的案例，均注明文献出处。(5)[德]哈特穆特?毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第183页。(32)其中，维持现状说认为，行政不作为是维持现有法律状态不变的一种行政行为。

(一)行政预备行为 这是指为设定、变更、消灭或确认权利义务而做准备的行为。如果行政机关没有作出正式的行政处罚决定书，而是仅仅向当事人出具罚款证明，且未向当事人告知前述必要内容，致使当事人无从判断。行政指导的非强制性和非法律性是相辅相成的。(13)[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第93页。

典指最高法院公报公布的典型案例，数字系公报时间。(26)在我国台湾地区，有学说主张只要行政主体作了实质性审查，即使所作决定与第一次行政决定并无二致，那么也构成一个新的行政决定。

被诉决定发文对象是深圳市房产管理公司，但是，该决定对外发生法律效力，对被上诉人及原审第三人的权利义务产生实际影响，且亦送达原审第三人，因此，属于具体行政行为。也就是说，明示拒绝既是作为式行政行为，又是行政不作为。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(22)第3条规定：公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。点头隆胜案[最典行2001-6]判决指出：被告福鼎市人民政府以鼎政办(2001)14号文件，批准下发了《工业领导小组办公室关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》。(16)胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第209页。但根据李传镒案[最(2004)行终字第1号]判决，上级的解释被直接作为下级机关具体行政行为的依据，并非直接实施，仍没有直接产生法律效果，并非具体行政行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此它涉及当事人的权利和义务。也正因为如此，司法实践纷纷把实力强制行为纳入行政强制措施的范畴。

  三、针对特定相对人或事件 作为具体行政行为构成要件的法律效果，是指权利义务的设定、变更、消灭或确定必须针对特定相对人或事件。也就是说，明示拒绝构成行政不作为。

如果权利是可以通过司法获得保护的，那么对这类不能明确是否构成权利义务的规定，有赖于司法的实践和总结。正如埃利希所言：尽管人类生活本身并非都是在法庭前上演的，但在20世纪初将司法判决引入现行法的阐释之中，这被认为是一项开拓性的创新。

同时，根据延安宏盛案[最参行第1号]裁判，行政调查报告含有处理建议并被执行的，即为法律效果，构成具体行政行为。监督执行行为与行政预备行为不同，不是为了作出一个行政决定而实施的。

但是，下级行政主体不签署意见或签署意见后不予报送，从而导致行政程序终结的，权利义务最终确定，构成具体行政行为。(15)陈晋胜：《行政事实行为研究》，知识产权出版社2010年版，第171—235页。实践中已经模式化的监督执行行为，有行政检查和行政监督。如果该程序处置行为违法，则可就实体行政行为违反法定程序寻求救济。

吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决指出：被上诉人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的，因此，盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。检索项中的民、刑、行分别指民事案例、刑事案例、行政案例。

(29)它与预备行为的主要区别在于，多阶段行为是两个以上的行政主体所作的行为，而预备行为则是由作出最终具体行政行为的行政主体作出的。相对人如有需要，可依法要求行政主体颁发相应证明文书。

  五、行政不作为的法律效果 作为具体行政行为构成要件的法律效果，一般必须是该具体行政行为设定、变更、消灭或者确认的，并期待法律保护的权利义务。基于多年的司法实践，我国《道路交通安全法》第73条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。

张斌慧案[(2009)沪二中行终字第2号]终审判决认为：上诉人因违章行为被扣6分，不是被诉行政处罚决定的内容，不属本案审查范围。多阶段行为有以下三类： 1.多个行政主体分别针对相对人所作的多个有联系的行为。也就是说，行政允诺系行政预备行为，对行政允诺的不履行可构成行政不作为。对道路交通事故进行责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。

第二，两个不同的行政主体，对同一法律事实所作的两个行为，不属于重复处置行为。如《集会游行示威法》第9条第1款规定：主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。

有很多法律规范有关于下级受理或初审而由上级决定的规定。这一规定不是说行政指导可以分为具有强制的行政指导和不具有强制力的行政指导，而是说行政指导不具有强制力，不属于行政诉讼受案范围，否则仍属于行政诉讼的受案范围。

(29)杨利敏：《行政行为跨程序拘束力在行政过程中的适用性》，载罗豪才主编：《行政法论丛》(第7卷)，法律出版社2004年版。只要履行法定职责仍有必要，即可构成行政不作为。